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通过观察科技追赶型国家和创新型国家的科技政策体系及其实践，本文提出追赶型和引领型科技政策，概括出历史和现实中追赶型和引领型科技政策的一些特征
通过观察科技追赶型国家和创新型国家的科技政策体系及其实践，本文提出追赶型和引领型科技政策，概括出历史和现实中追赶型和引领型科技政策的一些特征。鉴于中国提出建设世界科技强国和科技自立自强的战略目标，提出加快从追赶型到引领型科技政策转变的若干建议。
政策是政府、政党等组织为了完成特定目标所制定的计划、规划或行动，是一系列战略、法律、措施、办法、条例等的总称。在中文语境中，梁启超在1899年首次使用了“政策”一词。
科技政策以科学技术活动为政策客体，是政府为促进科技创新而制定的一系列干预、规制和引导科学研究、技术开发和成果产业化的政策总称。
从内涵来讲，科技政策一般涉及科技创新各领域各环节，包括主体类政策（如科技体制、创新主体、创新体系等）、要素类政策（如科技投入、科技计划、科技项目、人才培养等）、环境类政策（如创新文化、科技伦理、科学传播等）；
从外延来讲，随着当代科学技术一体化、科技与生产一体化，基于科学、技术、技术创新、产业发展等概念的政策实践出现融合趋势，科技政策也称为“科学、技术与创新政策（STI policy）”或“科学政策学（Sci-SIP）”，并涉及财政、金融、税收、教育、人才、贸易等广泛政策领域。
借鉴国内外政策研究者关于科技政策类型的划分及各国科技政策体系及其实践，本文提出科技政策可以划分为“追赶型”和“引领型”两类。
追赶型科技政策是科技后发国家在对科技发达国家的科技追赶中，通过政策学习和模仿、成果转移和转化，所形成的科学、技术和产业政策的统称。
引领型科技政策是创新型国家和科技强国为了保持和巩固科技领先地位，以及为了持续发挥原始创新策源地、产业发展引领区作用而采取的科学、技术和产业政策及相关支持政策的统称。
本文论述了追赶型和引领型科技政策的一些特征，提出了加快从追赶型到引领型科技政策转型的若干思考意见。
科技后发国家要赶上科技发展的时代潮流，必须遵循科技发展规律，积极学习借鉴科技发达国家的科技政策体系，构建符合本国实际的科技政策。各国在科技追赶的过程中，往往结合本国国情采取不同的政策。有研究认为，如果所有落后国家或地区都实现了某种程度上的追赶，那么趋同必然发生，但因区域和国情差异，因而用一个普遍的机制来解释不同时期的追赶所需的不同要素是不现实的。纵观近代以来的科技后发国家科技发展进程，追赶型科技政策体系及其实践有如下特征。
政策学习是政策创新和变迁的一个重要原因和关键途径。萨巴蒂尔结合政策网络和政策共同体的视角，提出“政策取向的学习”。结合本国实际、博采强国所长，学习借鉴其他科技强国行之有效的科技政策，是科技后发国家在科技领域进行开放式政策学习、加快科技追赶的基本策略。
19世纪末20世纪初，美国经济起飞花了43年时间追上英国。1870年美国人均GDP相当于英国人均GDP水平的75.3％。尔后美国开始经济起飞，1870一1913年GDP年平均增长率为3.9％，同期英国为1.9％。到了1913年美国人均GDP已超过英国人均GDP水平，为105.5％中国先进科技有哪些。
在此期间，美国广泛学习欧洲科技教育制度，如19世纪后半叶美国对德国研究型大学模式的学习。美国对德国大学制度的学习奠定了美国研究型大学的基础，也构建了美国国家创新生态系统的雏形。有学者将1814一1914年看作是“高等教育史上最令人惊异的世纪”，这种横渡大西洋的政策学习促使德国大学模式和学术优势在美国传播并扎根发展，极大地推动了美国科技强国建设。
产业领域的政策学习是另一个方面，美国的化工和电气等产业领域的企业（如杜邦公司、通用电气公司）学习德国工业研究实验室模式，建立了自己的研发机构。
新中国成立70多年来，科技发展取得了举世瞩目的进步，整体科研水平从追赶、跟踪（跑）向谋求“并跑”与“领跑”转变；创新能力从引进消化吸收再创新、系统集成创新向原始创新转变。在这一过程中，我国采取了一系列追赶型科技政策，包括建制化的科研机构建立、“两弹一星”等重大工程、国家科学基金的设立、国家创新体系的构建、特定领域的产业发展政策、区域创新体系的形成科技的弊端是什么，以及基础前沿领域科学政策的设计、技术创新领域产业体系的完善。我国坚持以开放视野积极学习借鉴创新型国家科技政策及政策工具，博采众长，逐步形成了中国特色科技政策体系。
科学地确立阶段性赶超重点和优先领域，并根据不同阶段的实际灵活机动地调整政策组合，是科技后发国家实现科技追赶目标的基本策略。政府在制定和实施相关科技创新政策的过程中，最终落脚点放在如何消化吸收国际先进技术以及促进二次创新和本土创新主体的能力构建之上，在具体手段的选择上，则根据产业技术体制、市场体制、生态体系的不同而进行灵活组合与动态调整。对于追赶者而言，非常重要的是将追赶目标定位于持续改进、动态变化的产业，并采用全新的制度手段推进组织创新。
第二次世界大战后，日本在战败的废墟上确立了科技立国的国家战略，并在科技追赶的不同阶段采取各不相同的政策科技狗品种及图片。
二战后至1980年，日本重点从美国等先进国家引进技术，经过消化、吸收，逐步改变产业结构，重点发展重工业和化学工业、电子技术、机械制造业。
1980年到1995年，日本更加注重应用性基础性研究，建立完善的科研体制，形成自主开发尖端技术能力，着重加强新材料、电子、生物三大高技术领域的开发。
1995年至今，面对世界经济竞争的日趋激烈和本国经济的持续低迷，日本创造性地开发领先于世界的高技术，把科技重点放到“开发有独创性的科学技术”上来。
中国成立后，发挥社会主义制度优势，通过设立重大科技工程、集中人力物力财力、实施重点科技突破等政策，取得了“两弹一星”、核潜艇、载人航天、高铁、北斗卫星定位导航系统等重大科技成就。
改革开放以来，我国设立了863、973计划等，加快对发达国家的科技追踪和追赶，并针对不同类型产业和产业发展的不同阶段，采取有针对性的科技创新政策。
国家间的技术转移是当代国际经济活动的重要组成部分，科技后发国家谋求通过技术转移加快本国经济发展速度，以赶超先进国家。二战以来，多数科技后发国家在科技追赶中，形成了一条从技术引进一消化吸收一产业发展一自主创新的发展路径。索尔斯坦·凡勃伦对一战前欧洲国家的追赶进行研究后发现中国先进科技有哪些，法国、意大利和在对英国的追赶中，以明确和统一的方式扩散和吸纳先进技术，从而实现追赶目标。
日本、韩国等东亚国家及地区的崛起，主要是靠技术的引进、消化、吸收，通过出口导向性生产积累资金，最终发展成为经济强国。科技先进国家创新的经验与我国的实践表明，技术引进可以不断缩小与国际先进水平的差距，但难以提高技术能力。只有重视自主创新，才能做到世界领先，实现跨越发展。在技术追赶阶段，政府是科技投入的主力科技的弊端是什么。
有研究显示，在追赶的最初阶段，公共部门起到至关重要的作用，公私之间的合作以及大量私人参与者的进入也促进了追赶多数创新型国家的科技发展带有政府主导的特征，政府研发资金所占的比重大多超过40％。一些国家迈入创新型国家和科技强国行列之后，科技投入的主体逐趋多元化，企业和产业在科技投资方面的重要性日益凸显。有研究通过对一些典型国家的研发和基础研究方面的历史数据的考察与分析，得出R＆D经费投入强度按S形曲线增长的一般规律。
改革开放以来，我国基础研究经费总量快速增加，基础研究经费占研发经费的比例经过长期的5％徘徊，2020年终于突破6％。“十三五”期间，我国经费支出从1.42万亿元增长至2.44万亿元科技的弊端是什么，全社会研发投入强度从2.06％增长至2.4％，2020年技术市场合同成交额超过2.8万亿元。不断增长的科技投入，为科技强国建设提供了雄厚的物质基础。
成功实现追赶，不仅需要科技成果的转移和扩散，更需要提升本国技术消化、吸收和原创能力，这有赖于国家创新体系的建设。在开放学习条件下构建自主创新体系，是科技后发国家有效实现追赶目标的根本。没有自主也就没有真正意义上的创新；没有完整的创新体系也就很难造就卓越的创新主体。创新要素有效发挥作用，有赖于系统性、自主性的国家创新体系建立、自主创新体系和能力的建设。当前，建设国家创新体系是提升一个国家国际竞争力的重要手段。不同国家创新体系的结构与特点各不相同，因而不存在国家创新体系的最优模式。
韩国作为国土狭小、资源匮乏的国家，依靠科技创新带动经济社会迅速发展，成功实现了向创新型国家的转型，树立了后进国家追赶先进国家的科技创新典范。
相反，一些非洲国家和墨西哥等国，虽在科技创新某些方面卓有成效，但国家整体创新能力不强，根源在于这些国家在对科技强国的政策学习和技术转移中，不仅未能建立有效的国家创新体系、在不同政策选择和创新主体之间形成协同效应，反而破坏了本国创新体系的自主性，进而始终在科技追赶的道路上徘徊不前。
我国始终把创新体系建设作为科技体制改革的一个重点，国家创新能力不断提高，2021年在全球创新指数排名（GII）中位于第12位，标志着我国已经进入创新型国家行列。
人才是科技创新的主体，是全球知识经济的关键性资源，教育在追赶中发挥着重要作用。对于追赶型国家而言，投资教育是一个可行且必要的选择。科技后发国家在实施科技追赶中，采取了“走出去”为主、“引进来”为辅的科技人才战略。
美国在科技追赶阶段的人才战略，经历了从“走出去”向“引进来”转变的过程。据统计，1870一1940年美国的905名教育家多数具有出国留学经历，留学国家以欧洲国家为主，其中留学德国的人数最多，约占总留学人数的44％，主要集中在柏林大学、莱比锡大学、哥廷根大学、海德堡大学等院校。
二战前后美国迎来欧洲大规模移民潮，一批学有建树的科学家云集美国，特别是爱因斯坦等优秀的犹太裔科学家移民美国，为世界科学中心向美国转移奠定了强大的人才基础。
直至今天，促进高水平科技人才的吸纳汇聚，依然是强国科技政策的基石。1990一2010年，15％～26％的高科技公司是由移民创建的；据美国《科学与工程指标》报告2014年统计，作为美国科学研究中坚力量的博士后研究员，有49％在美国之外出生。
新中国70年科技发展中，坚持“引进来”“走出去”交互发展，新中国成立初期3000余名留学人员相继加入国家建设；改革开放后派出了规模宏大的留学生。近年来我国注重在更高起点上“聚天下英才而用之”，建设全球创新人才高地，为建设科技强国提供人才基础。
科技发达国家以超前的思维来谋划制定政策体系，以政策导向牵引科技发展，通过政策体系引领保持科技创新领跑优势，实现国家战略需求和科技强国目标。
引领型政策不仅是指政策体系本身的引领性，任何科技政策都有引领和导向作用，关键是指通过制定政策体系来实现科技引领作用、保持创新领跑地位。
罗伯特·阿特金森和史蒂芬·伊泽尔基于多年对全球经济发展和创新实践的深入观察和思考，提出国家创新政策“保持正确”的8个方面（8I）：
8I以科学政策为核心，以教育、财政、产业、贸易、金融、法制等领域政策为保障，形成可巩固和保持科技领先地位的引领型科技政策体系。梳理世界科技强国的政策，可以发现引领型科技政策体系及其实践具有以下特征。
要在全球创新竞争中取得领先的国家，必须制定和实施一系列建设性的政策，用于支持其经济的创新能力。据统计，有30多个国家已经确立了正式的国家创新战略，有20多个国家已经建立了国家创新机构，这些国家并没有满足于让政府的政策和行动以随意、不协调的方式影响创新。
引领型科技政策体系的首要特征就是聚焦“从0到1”的垂直进步，促进原创性、开拓性、奠基性创新成果产生。科技强国重视基础研究引领作用，注重合理的研发投入结构，基础研究、应用基础研究和试验与发展经费占比结构合理。
英国在世界范围内的创新排名持续居于前列，在基础研究、创新绩效、竞争力、产业与科技发展等方面具有比较优势。为了保持在基础研究方面的领先地位，英国在2000年发布的《卓越与机遇》中特别强调：英国要继续保持基础研究的世界领先地位，政府有责任对基础研究寄予重点支持，不仅因为从历史和文化传统看有必要这样做中国先进科技有哪些，而且因为科学在创新中发挥着重要的作用。
科学成为社会的建制后，国家对科研活动的体系化、组织化、建制化的制度设计和稳定支持，建设了高校和公共科研机构等科研组织，加速了科学技术的发展进步。在创新全球化时代，国际竞争不再是单一维度的竞争，而是基于创新生态系统的竞争合作；科技创新活动不断突破地域、组织、技术的界限，演化为创新体系的竞争。构建具有国际整体竞争力的创新生态体系，这是科技强国引领性政策的着力点之一。
美国政府发挥国家的主导作用，资助了80～100个联邦实验室组成的实验室系统，与美国一流大学一起筑牢了美国基础研究的基石。
德国马普协会、弗劳恩霍夫协会、亥姆赫兹联合会、莱布尼兹协会四大国立科研机构是其成为和保持科技强国地位的战略支撑。德国马普协会作出了大量世界级原创性成果，出现了20余个诺贝尔奖得主，成为全球国立科学机构的典范。
实施国家重大科技计划是实现关键技术领域创新跨越的突破口，是抢占科学技术领域战略制高点的重要举措。通过组织国家重大工程推进自主创新能力的发展，有效解决关键性技术难题和影响的一些重大难题，突破国民经济发展的一些重大瓶颈制约。科技发达国家的经验表明，通过国家重大科技计划确定战略性、前瞻性技术领域，是有效带动产业升级、实现经济结构调整的重大举措。科技强国在科技的议程设置和组织实施方面具有优势，形成可引领世界科学前沿的原创性科学问题发现和提出机制，并形成科技创新的话语权，引领全球科技创新议程。
启动于1961年5月的美国阿波罗登月计划历时11年，耗资255亿美元科技的弊端是什么，有2万家企业、200多所大学和80多个科研机构、30余万人参加。阿波罗计划奠定了美国航天大国的地位，并带动互联网、激光通信、液晶电视、无线通信等技术的研发和应用。
建立于1954年的欧洲核子组织，吸引了来自80个国家的6500位科学家和工程师在此进行研究，这是一个包括问题提出、项目启动、分工推进、数据共享、成果汇聚等环节在内的系统工程。这些科学计划和工程，在科技创新能力建设中发挥了骨干引领作用。
科技强国不仅立足本国范围布局科技创新，而且通过实施科技汇聚战略，在全球范围内配置和利用科技资源。科技强国还通过设立国际科技大奖如诺贝尔奖、建立高质量科技期刊体系、举办高水平学术论坛等机制，构建学术生态网络，打造学术创新高地，加速成果汇聚、分享和转化。在全球尖端科技成果的汇聚方面，瑞典独具优势。
瑞典作为北欧科技强国，在多个领域处于领军地位，一大批世界顶尖的民用和军用科技公司在全球发挥着巨大的影响力。瑞典首创诺贝尔奖评选制度，汇聚全球顶尖科学家的资源和智慧，使得瑞典的科学研究能力和转化效率占据世界较高水平中国先进科技有哪些。
德国通过实施“科技国际化战略”，吸引全球优秀科学家，以提供国际竞争力。科技强国在实施汇聚战略的同时，为了竭力保持自己对尖端技术的垄断，通过构筑形式多样的“护城河”，对追赶国家实施严格的防范措施，以此控制本国先进技术的外流科技狗品种及图片。在科技和经济全球化时代，虽然这类政策饱受争议，但对科技强国维持科技领先地位具有积极作用。
科学文化决定着科学家的视野和眼界，决定着科学家发现问题的路径和方式，决定着科学家研究问题的路径和结果。科技强国的崛起是以科学文化的发展繁荣为前提和基础的，科技强国的形成无不伴随着科学文化变革和制度创新。
英国成为近代科学强国，培根等思想家发展了实验哲学和关于知识价值的新理念，在思想启蒙和科学中厥功甚伟。
德国在19世纪后来居上成为新的科学中心，洪堡等思想家倡导的科学文化精神及其在大学体制改革中的具体实践是其重要基础。
美国在20世纪中叶崛起成为世界科技强国，依赖于科学文化的引领和对科学发展规律的不断探索与遵循。
如果不能在求实、开拓、自信、团结的科学文化的引领下进行必要的制度创新，就很难真正坚定文化自信，很难摆脱跟踪、模仿的发展轨迹，很难真正成为能够开拓科学发展新境界的世界科技强国。综合上述讨论，追赶型科技政策与引领型科技政策的比较结果见表1。
科技政策与国家发展阶段相适应、相促进是政策制定的根本。一个国家的政策体系往往是追赶型与引领型政策的组合，没有清一色追赶型或引领型政策体系；追赶型政策多一些，还是引领型政策多一些，要看科技发展情况和政策实施对象，该追赶的领域必须采用追赶型政策，有望实现引领的领域应积极实行引领型政策。总体而言，科技整体实力完成追赶目标后，为了避免“追赶疲惫”科技狗品种及图片，发挥“先发优势”，应实施更多的主体类、要素类和环境类的引领型科技政策。
长期以来科技狗品种及图片，在对科技发达国家的追赶中，我国通过引进吸收外部资源形成自身能力的迭代发展和深化，形成了较强的科技创新基础，整体研发投入、专利申请和授权、科技人才的增长速度和规模等已经位居世界前列，成为科技大国。
2021年，习总在“科技三会”上对我国科技创新的态势作出判断：经过多年努力，我国科技整体水平大幅提升，我们完全有基础、有底气、有信心、有能力抓住新一轮科技和产业变革的机遇，乘势而上，大展宏图。同时，也要看到，我国原始创新能力还不强，创新体系整体效能还不高，科技创新资源整合还不够，科技创新力量布局有待优化，科技投入产出效益较低，科技人才队伍结构有待优化，科技评价体系还不适应科技发展要求，科技生态需要进一步完善。当前，新一轮科技和产业变革孕育兴起，全球创新格局面临深刻变化，机遇与挑战并存。面对百年未有之大变局和新的战略机遇期，我国科技发展整体上要从跟跑、并跑向领跑转变，并在广泛的基础前沿和关键技术领域打造更多的“领跑”，其他更多领域实现从“跟跑”向“并跑”、“并跑”向“领跑”的跨越，亟需优化追赶型政策，并推出更多的引领型政策。
坚持走中国特色自主创新道路，坚定创新自信，摆脱长期形成的对科技发达国家的“依赖心理”，构建前瞻、稳定、精准的科技政策体系，形成科技发展的先发优势。
牢固树立全局观念和系统思维，推动构建以科学政策为核心，与教育、财政、产业、贸易、金融、法制等领域政策相协调的科技政策体系。
用超前的思维谋划科技发展的未来，加强前瞻性科技创新谋划，面向未来发挥科技预见作用，立足未来经济社会发展和对科技的需求，设置重大科技创新项目，建立优先发展领域。
坚持战略思维，从更长远的战略需求出发，充分体现国家意志和战略目标优势，发挥社会主义集中力量办大事的制度优势，不断探索完善新型举国体制。
坚持原创导向和领跑思维，在重要新兴技术领域加大布局力度，在构建新兴技术体系和技术轨道中抢抓先机，形成先发优势，构筑未来发展战略优势。
把握科技创新阶段性的特征，把加强基础研究摆在更加重要的位置科技的弊端是什么。通过基础研究重大发现、核心技术的突破和技术集成，推出重大战略产品，开发关键共性技术，辐射带动相关产业群的成长。补齐基础科学研究短板，推动重大原创性成果产出。
重点布局一批基础学科研究中心，加强基础研究和从0到1的创新，促进学科交叉融合，加强新理科、新工科、新文科建设，加快形成中国特色、中国风格、中国气派的STEM学科体系。
抓好完善评价制度等基础改革，构建原创性价值导向的评价体系，“破四唯”和“立新标”并举。传统的量化评价适应于战略追赶，解决量的累积问题。从重数量到提质量、从加速度的追赶到质的超越，亟需调整科技评价体系。从依靠论文数量、引用次数中国先进科技有哪些、影响因子、SCI索引、项目及经费强度、获奖等级等量化指标，到更加重视原创性、突破性和潜在性成果科技狗品种及图片，推行代表性、标志性科技成就评价。
强化国家实验室、高水平研究型大学、国家科研院所、科技领军企业等国家战略科技力量的国家队使命和作用。加快建设国家实验室、优化重组国家重点实验室，布局建设综合性国家科学中心和国家科技创新中心。强化一流高校、科研院所建设，突出一流科研成果对一流机构建设的支撑作用，促进重大成果产出。推动创新资源要素的流动和共享中国先进科技有哪些，提升解决战略技术问题的能力，增强产业链供应链自主可控性。
以国家战略科技力量为支撑，推动科研组织模式创新，建立顶层目标牵引、重大任务带动、基础能力支撑的国家科技组织模式。以国家战略性需求为导向，推进创新体系优化组合，加强科教融合、科产融合，实现各方优势互补，提高国家创新体系整体效能。
全面提升从实践中凝练并解决科学问题的能力，聚焦科学进步的未解之谜、产业振兴的燃眉之急、民生幸福的点睛之笔、国家发展的卡脖子难题，做更多问题导向的研究，加强在“无人区”探索。
优化科研选题提出机制，在对科学史的学习中增强选题的“眼力”、对经济社会需求的调研中增强“脚力”，在多学科的交义互动中增强“脑力”，在对科学经典文献的批判性研读中增强“笔力”。
3.4 发挥国家作为重大科技创新组织者的作用，围绕重大科学问题，部署实施一批战略性科学计划和科学工程
自主创新是攀登科技高峰的必由之路。重大科技项目、大科学工程计划是大科学时代的重要科研载体，能为未来科技创新领域打下先发优势的基础，是驱动引领型发展的重要引擎。
发挥国家在重大科研项目中的组织作用，实施一批体现国家战略意图的重大科技项目，建设一批引领和促进未来科技创新的重大科技基础设施和重大科技创新平台，开展跨学科、大协作、高强度的科技攻关，在前瞻性、战略性领域打好科技攻关主动仗。
通过大科学工程计划和工程、重大项目实施形成辐射带动作用，形成引领未来科技发展的动力源。以更加积极主动的姿态融入全球创新网络，启动一批重大科技合作项目。
加快构建社会主义市场经济条件下的新型举国体制，强化战略统筹协调，整合优化科技资源配置，实现“揭榜挂帅”“”与“点将配兵”结合，提高创新实效。
聚焦行业共性技术问题，提升共性技术供给能力。依托战略科技力量，部署开展系统性、集成性、颠覆性重大科技攻关项目，推动科学、技术、工程和产业创新一体化发展，尽快实现关键领域自主可控和科技引领型发展，把保障构筑在坚实可靠的科技创新堤坝之上。
坚持以人为本，为高水平人才要素的流动和汇聚提供高质量的服务。破除阻碍创新要素自由流动的制度壁垒。围绕重要学科领域和创新方向完善战略科技人才、科技领军人才和创新团队培养发现机制，在重大科技攻关实践中培育锻炼一批青年科技人才。
建设开放的创新体系，“聚天下英才而用之”，汇聚全球高端人才、战略性科学家、科技领军人物等尖端人才。让科研人员投入足够的科研时间，保障主要的精力用于科研。落实中央放管服精神，为科研人员松绑减负、完善条件保障，发挥机制的松绑激励效应，激发蕴藏的创新动力。
大力弘扬科学家精神，营造勇于创新、崇尚成功、宽容失败的文化氛围，推动多元化的创新主体和多样化的创新活动形成协调的共生关系。坚守协同攻坚、开放共享、合作共赢的创新理念，推进学术交流和创新合作，产出重大颠覆性创新成果。在科学事业发展的伟大实践中发现人才、培育人才、服务人才、成就人才，激发各类人才的创新性思维，提升人才自主创新能力。
坚持“咬定青山不放松”和“十年磨一剑”的创新信念，敢于在创新无人区破冰前行科技的弊端是什么，不断向科学技术的深度和广度进军。
1 中国科学院科技创新发展中心 2 中国科学院合肥物质科学研究院 3 中国科学技术大学马克思主义学院
项目来源：马克思主义理论研究和建设工程项目“高质量发展研究”（2021MYB011）；国家自然科学基金重点国际合作研究项目“新兴产业全球创新网络形成机制、演进特征及其影响研究”（）
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