信息来源：互联网   发布时间：2023-11-07

　　祝侣，上海市科学学研讨所立异政策研讨室研讨员

　　祝侣，上海市科学学研讨所立异政策研讨室研讨员。文章刊发于《华东科技》2022年第5期。文章概念不代表主理机构态度。

　　2021 年版《科技前进法》中“政策”二字固然只在第十五条、第二十条、第三十三条、第四十二条、第四十七条、第五十八条、第八十五条和第九十九条，呈现八次，但所表现的政策内在和范围远不止此。本文基于八处呈现“政策”且不限于此，环绕法令与政策的干系睁开解读，为鞭策法令与政策的功用互动、劣势互补、片面协同，完美科技立异政策系统和法治系统供给思绪参考。

　　由上海市科学学研讨所构造科研职员分离本人的研讨功效共撰写十五篇解读稿，由《华东科技》2022年第5期以《科技前进法》专刊推出，以期更好地提高和落实新订正的《科技前进法》。

　　在“东西箱”打造中，要流通政策撑持渠道，为强化根底研讨供给有力的轨制保证。壮大的根底研讨是建立天下科技强国的基石。我国R&D 收入中，根底研讨和使用研讨经费所占比重不断偏低。2018 年，国务院印发《关于片面增强根底科学研讨的多少定见》，提出构建根底研讨多元化投入机制，指导鼓舞处所、企业和社会力气增长根底研讨投入。

　　2021 年版《科技前进法》充实阐扬科技立异政策东西多方面的功用，将财税政策、金融政策、人材政策等停止有用跟尾和协同，打造科技立异“东西箱”，在增强根底研讨提拔科技立异策源才能、进步企业自立立异程度、健全科技人材开展系统等方面连续发力。

　　2021 年版《科技前进法》的订正成立在提炼固化我国科技体系体例变革胜利经历的根底之上，对各界遍及承认且行之有用的政策上升固化为法令轨制。

　　一是充实听取科技职员的定见。科技职员是政策施行的间接受众工具，政策订定间接干系到科技职员的亲身长处。在科技立异政策决议计划中，要调研科技职员的诉求，出力处理科技职员面临的痛点难点堵点成绩，为科技职员和立异主体供给精准效劳。

　　二是重视阐扬智库的感化。这是顺应科研纪律的一定请求。当前常识更新迭代速率放慢，要成立凝集、吸纳各方聪慧的系统和机制，探究科技智库为国度严重科技决议计划效劳的机制。

　　当前，天下各都城在寻觅科技立异打破口，订定科技立异政策，抢占将来经济科技开展的先机。美国于2009 年、2011 年、2015 年接踵公布告终应时期布景的《美国立异计谋》，2021 年参议院审议经由过程《美国立异与合作法案》，对完成美国经济增加和连续立异具有严重的鞭策感化。欧盟设立框架方案，涵盖撑持立异历程的一切举动，成为鞭策经济生长和创培养业时机的有用手腕。德国立异政策以妙手艺计谋为总纲，2006 年公布《德国高科技计谋（2006—2009 年）》、2010 年公布《德国高科技计谋2020》、2014 年推出《新妙手艺计谋——立异为德国》，2018 年经由过程《研讨与立异为群众——妙手艺计谋2025》，全方位指导立异开展。政策理论证实，列国所展开政策法例系统的前瞻性构建，有力地提拔了国度科技新才能。充实操纵政策手腕，完成我国高程度科技自主自强科技立异事例型素材，是我国科技法令标准的主要内容。2021 年版《科技前进法》划定了操纵多种政策范例的订定科技立异事例型素材、使用和协同，加大科技投入、指导搀扶企业立异举动，旨在真正开释科技盈余，提拔国度科技立异才能。

　　起首，要明白政策订定主体，强化科技计划引领。作为科技根本法，《科技前进法》将国度科技开展计谋作为主要根本法令准绳，从全局和计谋高度掌握科技奇迹开展的目的、准绳、使命和规划。2021 年版《科技前进法》关于政策订定主体和标的目的做了明白划定，能够从第十五条停止解读。第一，第十五条第一款和第二款别离从国度和处所两个角度对当局在政策订定中的职责停止了划定，国务院指导天下科技建立事情，县级以上群众当局有关部分卖力本行政地区的科技建立事情，两级当局各司其事，协同促进科技决议计划。第二，该条目夸大科技计划在科技开展中阐扬的全局性、计谋性和前瞻性的枢纽感化，新增“中持久科学和手艺开展计划、科技立异计划该当明白指点目标，阐扬计谋导向感化，指导和兼顾科技开展规划、资本设置和政策订定”的表述，从法令层面明白科技计划为政策订定供给标的目的指点和有力保证，为各项详细科技政策的订定供给了可供遵照的指点思惟与纲领，为我国科技政策决议计划科学化和法治化奠基了根底。

　　为进一步贯彻落练习近平总书记新时期人材事情的主要思惟，重点处理超出跨越发点、高尺度、高程度的科技立异最为枢纽的人材吸收和会聚成绩，2021 年版《科技前进法》第五十八条新增“国度放慢计谋人材力气建立，优化科学手艺人材步队构造，完美计谋科学家、科技领甲士材等立异人材和团队的培育、发明、引进、利用、评价机制，施行人材梯队、科研前提、办理机制等配套政策”，这从法治角度提出要对峙以报酬本，成立合用特别人材的轨制系统，在体系体例机制上为计谋科学家、科技领甲士材放权松绑，优化领甲士材发明机制和项目团队遴选机制，为保证立异驱动开展和高程度科技自主自强供给有力人材轨制支持。

　　“法者，全国之程式，万世之仪表。”法令指具有立法权的国度构造按照立法法式订定的标准性文件，具有不变性、可猜测性、民主性。“仁圣之本，在意轨制罢了”。“政策”作为国度或政党为完成必然的政治使命而划定的举动原则，具有灵敏性、实验性、阶段性。

　　在金融政策撑持方面，划定国度经由过程完美多条理本钱市场科技立异严重项目、对拓宽创业投资资金增强和政策撑持、指导完美科技型企业上市融资轨制（第四十二条）。在企业人材政策撑持方面，划定国度鼓舞企业培育、吸收和利用科技职员、鼓舞科技人材双向活动、鼓舞企业设立博士后事情站大概活动站（第四十条），鼓舞企业等采纳股权、期权、分红等方法鼓励科技职员（第六十条）。在常识产权政策撑持方面，划定国度庇护企业研发所获得的常识产权（第四十五条）。

　　科技立异政策系统及深化科技立异政策系统变革立异，能有用提拔科技立异政策东西的感化，优化科技立异政策的目的。

　　同时，还要构建多方协同政策情况，鼓励企业展开立异举动。科学设想企业立异政策的重中之重，让科技立异成为企业开展的枢纽驱动力，指导企业从低端代价链向高端代价链逾越。为了营建有益于企业立异开展的政策情况，2021 年版《科技前进法》第四十七条第二款“国务院有关部分和省级群众当局该当经由过程订定财产、财务、金融、能源、情况庇护和应对天气变革等政策，指导、促使企业研讨开辟新手艺、新产物、新工艺，停止手艺革新和装备更新，裁减手艺落伍的装备、工艺科技立异事例型素材，截至消费手艺落伍的产物”，此条目是在原法根底上，新增了“金融”和“应对天气变革”的政策，比原法中的政策范例愈加丰硕。跟着我国财产构造不竭转型晋级，科技立异程度的不竭提拔，企业科技立异政策要思索财产、金融科技立异事例型素材、情况等多方面的身分。要充实整合和协同各种政策，使政策供应与企业立异互相增进、互相顺应，最大限度变更企业立异主动性，将政策链作为财产构造晋级的保证，增进更高质量更广范畴的立异创业缔造。

　　三是进步严重政策决议计划的公家到场度。严重政策决议计划的订定会发生社会影响，要保证公家经由过程多种路子和情势到场决议计划，使决议计划愈加片面地起到监视当局的感化。

　　作为我国科技范畴的根本法，实施28年后，科学手艺前进法完成了第二次订正并于2022年1月1日正式实施。

　　再如关于科技方案办理，我国自党的十八大以来出台了《关于深化中心财务科技方案（专项、基金等）办理变革的计划》等一系列主要变革计划，成立新的国度科技方案办理系统、完美科研项目和资金办理，重点处理持久以来存在的中心财务科技方案（专项、基金等）办理兼顾和谐不敷、资本设置“碎片化”、科研项目办理专业化不敷、当局本能机能改变迟缓和科研资金办理倒霉于激起科研职员主动性和缔造性等凸起成绩。2021 年版《科技前进法》将其变革功效固化为法令划定，新增第八十八条“设立国度科学手艺方案，该当根据国度需求，聚焦国度严重计谋使命，遵照科学研讨、手艺立异和功效转化纪律。国度成立科学手艺方案和谐机制和绩效评价轨制，增强专业化办理”，是对当前机制的一次条理提拔。

　　固化政策变革功效经历，确保了政策施行的不变性。从党的十八大以来，我国主动促进科技体系体例机制变革，在政策理论中获得了较好的结果，此次法令订正对相干变革功效予以确认和升华。比方就科研职员支出变革成绩，2016 年，中共中心办公厅、国务院办公厅公布《关于实施以增长常识代价为导向分派政策的多少定见》，对实施以增长常识代价为导向的分派政策作出片面摆设，是我国片面立异变革出格是科技体系体例变革和人材体系体例机制变革一项严重政策性变革。

　　据此，2021 年版《科技前进法》第二十条第三款新增划定“国度指导企业加大根底研讨投入，鼓舞社会力气经由过程捐赠、设立基金等方法多渠道投入根底研讨，赐与财务、金融科技立异严重项目、税收等政策撑持”，为完美社会捐赠等撑持根底研讨的顶层设想和配套政策供给了明白的立法根据。社会捐赠资金是根底科研经费多元滥觞中主要的计谋资本，与财务资金构成无益弥补科技立异严重项目。外洋兴旺国度在科技类社会捐赠政策和赞助形式方面抢先于我国。此项条目为研讨和订定财税金融等详细政策办法，鼓舞、指导社会捐赠资金投向根底研讨范畴，鞭策愈加丰硕和多样的科技赞助系统供给了有力保证。

　　要丰硕多元化政策供应，指导加大科技投入。科技投入作为计谋性投资，是进步科技立异才能、提拔中心合作力的主要保证。我国要完成科技自主自强，需求进一步加大科技立异投入，进步科技资本设置服从。一方面要成立财务科技投入的不变增加机制，确保财务科技投入阐扬不变器的感化；另外一方面要进一步阐扬社会本钱的力气，变更社会各方面资本会聚科技立异。按照国际经历来看，美国构成了多元化的投入机制，社会本钱在此中阐扬了主要感化，是美国科技立异连结较高程度的主要保证。我国应阐扬政策鼓励感化，指导社会资金投入科技立异。因而，2021 年版《科技前进法》第八十五条持续相沿原法条目，划定“国度加大财务性资金投入，并订定财产、金融、税收、当局采购等政策，鼓舞、指导社会资金投入，鞭策全社会科学手艺研讨开辟经费连续不变增加”，对鼓舞指导社会资金投入的政策方法供给了多种挑选路子，夸大政策在全方位加大科技投入中阐扬的感化，指明科技投入是科技前进和立异开展的须要前提和根本保证。

　　在财务投入政策撑持方面，划定国度撑持企业牵头国度科技攻关使命（第三十九条），鼓舞企业对等合作和到场施行科技方案项目、鼓舞企业结合科技研发机构、高档黉舍配合施行契合财产开展需求、具有明白市场使用远景的项目（第七十三条），国度设立基金赞助中小企业展开手艺立异（第八十九条）等。在税收政策撑持方面，划定国度施行企业研发用度加计扣除政策、企业科技研发仪器和装备加快折旧政策（第四十一条），高新手艺企业税收优惠政策、科技型中小企业税收优惠政策、创业投资企业税收优惠政策（第四十三条）等。

　　法令的订正要着眼于理想，处理鞭策科技立异的各类成绩和停滞，科技开展的严重计谋目标、政策调解应实时反应到法令法例中，使之具有法令的束缚力，以便在贯彻立异驱动开展计谋时，具有强迫施行力。

　　其次，完美科技决议计划机制、进步严重政策决议计划程度不成缺失。科技征询支持机制是科技决议计划机制的主要部门，是顺应科研纪律和新一轮科技反动和财产变化的一定请求。美国、英国、日本等科技强都城成立了国度层面的科技决议计划征询机构，吸纳经济、教诲、人材等各界力气与各种智库的综合到场。我国也持久正视成立多层面、多渠道、差别运转形式的科技决议计划征询机制。2017 年，《国度科技决议计划征询轨制建立计划》夸大建立国度科技决议计划征询轨制，要把安身点放在支持国度开展全局、效劳党中心严重科技决议计划需求上，出力做好机制设想。2018 年，习近平总书记在两院院士大会上提出“要放慢成立科技征询支持行政决议计划的科技决议计划机制”，为完美科技决议计划机制、进步科学决议计划才能指清楚明了标的目的。据此，2021 年版《科技前进法》第九十九条第一款在原法“促进决议计划的科学化、民主化”的根底上，增长“法治化”；在第九十九条第二款中新增“国度变革完美严重科学手艺决议计划征询轨制”，划定“在订定科学手艺开展计划和严重政策，该当充实听取科学手艺职员的定见”，并新增“阐扬智库感化，扩展公家到场，展开科学评价”的法定表述。这能够从四个层面来了解立法对严重政策决议计划科学性、标准性、民主性的请求。

　　《科技前进法》的订正，让法令与轨制停止更深条理的互动交换，为科技开展供给更契合实践的轨制和法令保证，也为科技开展指清楚明了标的目的。

　　为了更好顺应新时期科技管理的新情势和新请求，2021 年版《科技前进法》对峙体系思想和全局视角，表现新时期的计谋目的和指点思惟，对有关科技政策决议计划的内容做出了标准，标记着我国科技立异管理系统当代化迈入新的阶段。

　　同时，拓展政策撑持方法，全方位指导企业立异开展是稳固科技立异“东西箱”的主要办法。比年来，我国强化企业立异主体职位的政策导向进一步明白。2021 年版《科技前进法》遵照企业立异纪律和回应企业立异需求，从投入、税收、金融、人材、常识产权等方面片面体系地提出了有关政策步伐，丰硕企业科技立异的政策撑持东西科技立异事例型素材。

　　四是对政策施行结果展开科学、公道的评价。政策评价环节可以弥补完美科技立异链条，使科技立异政策构成闭环办理，有须要将科学评价归入到政策体系中，贯串在全部政策订定施行过程当中，完美政策链条。

　　人材作为打造“东西箱”的中心力气，在政策上扩宽撑持工具，破解计谋人材力气建立困难是更好更快打造科技立异“东西箱”的枢纽科技立异严重项目。作为鞭策科技立异的枢纽力气，人材是权衡国度综合国力的主要目标。与天下科技强国比拟，我国科技人材步队的构造性冲突凸起，计谋科学家、高程度根底研讨人材和枢纽中心手艺攻关人材匮乏。2021年9月召开的中心人材事情集会上，习近平总书记指出，要把建立想谋人材力气作为重中之重来抓，鼎力培育利用计谋科学家，打造多量一流科技领甲士材和立异团队，培养范围弘大的青年科技人材步队，培育多量杰出工程师。

　　法令与政策固然是各自自力的范畴，但二者之间存在相辅相成、功用互补的干系。一方面，法令决议了国度和社会管理的根本准绳和须要方法，法令对政策起着不变和束缚的感化。另外一方面，法令的根本思惟与根本步伐滥觞于政策，并依托政策的详细条例或细则予以落地施行。在科技范畴，科技立法肯定科技立异计谋的准绳和目标，科技立异政策是指导、鼓励和标准科技立异举动确当局步伐和举动。我国科技立法开展与政策变革相伴相生，科技立法确认司理论经历论证的政策变革步伐，必定政策变革的代价，回应政策变革诉求，确保政策变革的落实和不变。

　　2020 年，习近平总书记在科学家座谈会上的主要发言中指出“要加大根底研讨投入，起首是国度财务要加大投入力度，同时要指导企业和金融机构以恰当情势加大撑持，鼓舞社会以捐赠和成立基金等方法多渠道投入”。

　　同时，《增进科技功效转化法》施行以来，我国在科技功效收益权、处理权和国有手艺类无形资产办理轨制上获得了主要打破，在付与科研职员科技功效一切权或持久利用权方面停止了主动探究。分离理想需求与政策理论，2021 年版《科技前进法》新增第三十三条“国度实施以增长常识代价为导向的分派政策，根据国度有关划定促进常识产权归属和权益分派机制变革”，必定了以常识代价为导向的支出分派机制政策的代价，并对科技功效权属先行先试变革功效予以固化，将其上升为法令。

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